top of page
  • Writer's pictureThe Climate Herald

Gaps & Opportunities of the Institutional & Legislative Framework in 5 Areas of the Environment

The existence of challenges in the work and functioning of national institutions responsible for the protection and preservation of the environment is not a secret. Numerous affected communities, individuals, civil society organisations and initiatives over the years have pointed out the disregard of the constitutionally guaranteed right to a healthy environment for everyone (Article 43) by corporations from various industries. When the institutions refuse to act on violations such as when permits are given for activities that destroy ecosystems and cause negative consequences for the health and way of life of people and communities, they themselves are violating this article of the Constitution of the Republic of North Macedonia.

The Environmental Justice Platform, which was created in December last year under the project "Establishing Efficient and Effective Environmental Justice", aims to address the above-mentioned problems. The idea of ​​the platform is to identify challenges related to monitoring the implementation of environmental legislation and through the initiation and implementation of a broad consultation process to provide recommendations that will improve the environmental audit and implementation of the environmental regulatory framework. The platform would provide "expert support and involvement of all key stakeholders who have the authority to take action in accordance with recognised environmental priorities, by creating legal formulations and solutions," according to the project leaders, the Center for Legal Research and Analysis (CLRA).

Analysis of gaps and shortcomings of the institutional and legislative framework for the environment

To achieve the above objectives, the CLRA commissioned a team of five experts in five areas of the environment to prepare a GAP Analysis, in other words, an analysis of the gaps and shortcomings as well as the challenges and opportunities for the Institutional and Legislative Framework for the Environment. The executive summary states:

"The analysis [...] is a comprehensive overview of the legally planned versus the performed functions and competencies of the authorised stakeholders in the field of the environment. Recognising the gaps and shortcomings in the legal framework regulating the environment is the starting point before highlighting the reasons for specific constraints that prevent the efficient, effective and economically viable implementation of environmental goals and priorities."

The analysis was recently presented by the CLRA and the expert team to the concerned institutions that were the focus of it; the Ministry of Environment and Physical Planning (MoEPP) and the State Environmental Inspectorate. Comments and reviews on the analysis are currently being collected by the members of the Platform. The final document will be available to the public after this process is finalised.

Photo: CLRA

The project will build the foundations for the creation of guidelines to support policymakers in the five analysed areas: environment, nature protection, water, waste management and ambient air quality. The analysis states that recognizing the challenges faced by the competent institutions and decisionmakers in these areas is the first step towards "planning the best national measures and activities, in order to establish a model for achieving environmental justice." The results of the analysis will be the basis for the work of the Environmental Justice Platform whose members will work on creating the above model. This model would take into account the 'recognised priorities and needs for environmental crisis management according to the existing resources of the country' and would suggest alternative solutions. The CLRA reports:

"During the event, the first steps for the work of the Platform for Environmental Justice emerged. This would be to establish a hierarchy of priorities for overcoming environmental damage and crises, then performing the legal functions due to lack of technical capacity and finances. As a third pillar, strengthening the awareness amongst citizen and competent institutions by merging technical capacities and joint educational programmes."

General remarks from the analysis

The priorities for the protection and preservation of the environment on which the existing legal framework and the national legislation are built arise from the Constitution of the R.N.M. from 1991, Article 43. The analysis estimates that the current laws and regulations that cover various aspects of the environment are outdated and do not reflect the real situation in the country. In addition to the inconsistency of many of the regulations in this area, major shortcomings have been identified in their implementation. According to the analytical team conducting the analysis, this is a result of "the institutional division of the state bodies responsible for implementation, the insufficient staff and technical resources in the administration and inspection services at the local level."


During the preparation of the analysis, a consistent methodology was used for each of the five key areas reviewed. In addition to the legal framework and competencies, the relevant bylaws and strategic documents for each of the areas: environment, nature protection, water, waste management and ambient air quality were analysed. The analysis was conducted in two phases:

  • Phase 1: An overview of the legal functions of the competent institutions, as well as an analysis of the bylaws and strategic documents that prescribe the detailed governing arrangements

  • Phase 2: Interviews with stakeholders and experts conducted in order to confirm the results and shortcomings found in Phase 1.

Special focus in the preparation of the document was placed on internal organisation, the method of financing and the availability of resources and instruments of the MoEPP and the State Inspectorate for Environment. For this purpose, the data highlighted in the annual reports and in the acts for systematization and internal organization of the jobs of these two institutions were taken into account.

“[This approach] was aimed at assessing the effect of the implementation of legislation, strategic documents and bylaws arising from the laws. The manner of their application in practice was assessed through the analysis of the legally planned versus the implemented functions and competencies of the authorized stakeholders in the field of environment. Through the application of this approach, an assessment was made of the bylaws and legal provisions arising from them, analysing the timeliness in the adoption and functions of the competent entities and the capacities for implementation of the strategic documents in the field of environment. In doing so, their compliance with international standards and national strategic policies was analysed."

A long way to go in creating a functional model for preserving the environment

In addition to carefully reviewing the five areas of the environment, the analysis focuses on the availability of resources and instruments in the institutional framework for environment, human resource management and organisational management in the institutional framework for environment, as well as the implementation and enforcement of decisions regarding endangering the environment. Given the large number of challenges and shortcomings in these fields, the conclusions of the analysis state that there is a long way to go for the effective functioning of the competent institutions and other relevant factors in this area.

"From the performed normative and legislative analysis, it is concluded that despite the volume of legal regulations and the complexity of the issues that regulate most of them, the adopted acts related to its protection and management, the functions of the competent stakeholders have been determined as well as the contents that directly or indirectly regulate the environment. The implementation of many of the envisaged systems and strategic documents for the individual areas is established and harmonized with the legal provisions and international standards, but the environmental policy needs to be amended with new priorities, goals and directions of action that will address the current environmental problems,"

Conclusions regarding the lack of competent human and technical capacities at national and local level for full, efficient and timely implementation of the set legal obligations and environment goals, as well as the lack of good communication and coordination with municipalities and continuous monitoring of law implementation at each level, were uniform for all areas analyzed.

Some of the main conclusions from the areas listed in the analysis are:


  • The adoption of amendments to the Law on Environment and the adoption of bylaws affect the (non) implementation of many of the planned systems

  • The National Environmental Action Plan (NEAP) needs to be updated

Nature protection

  • There is compliance of legal provisions with international standards

  • A new Law on Nature is needed as well as additional harmonisation of the Law on Forests and the Law on Hunting within it.

  • A functional National Council for Nature Protection is needed, as well as the adoption of a new General Management Plan within the Law on Forests.

  • It is necessary to establish an Institute for Nature Protection, as well as an expert inter-ministerial commission for cooperation between institutions


  • It is necessary to adopt an updated Water Management Plan

  • Plans for river basin management on the rivers Vardar, Crn Drim and Strumica are missing

  • Numerous legal deadlines have been violated through the non-adoption of 33 of the envisaged Rulebooks in the Water Law, which has been in force since 2011.

  • The effectiveness and efficiency of the institutional framework regarding water management needs to be improved.

  • There is a need for the re-election of the National Water Council and commissioning of this advisory body

Waste management

  • The legal framework for waste management is of high quality and is comprehensive

  • There is an inconsistency in the strategic waste management in the country

  • There is a lack of a national waste management strategy to follow up from the Waste Management Strategy 2008-2012

  • The National Waste Management Plan has not been adopted since 2016

Ambient air quality

  • The air quality assessment by the MoEPP is not fully implemented and continuous monitoring of all pollutants is not performed

  • The analysis of the extent and scope of the implementation of the National Plan for Ambient Air Protection should not be performed properly by the MoEPP, because it cannot monitor the implementation of all necessary measures for the implementation of the National Plan.

  • No Annual Ambient Air Quality Monitoring Program has been prepared

  • Two key strategic documents for ambient air quality have not been prepared: a National Plan for Ambient Air Protection and a National Program for the gradual reduction of emissions of certain pollutants in the Republic of North Macedonia.

The document’s conclusions raise the question: for the true introduction of environmental justice at the local and national level, do we only need strengthening the legal regulations, their implementation and the capacities of the institutions or do we need a complete rethinking of the system?

For more information about the project and the Platform at the following link:


Обелоденети празнините, недостатоците и можностите на институционалната и законодавната рамка во 5 области на животната средина

Постоењето на предизвици во работата и функционирањето на националните институции со надлежности за заштита и зачувување на животната средина не е тајна. Бројни засегнати заедници, индивидуи, граѓански организации и иницијативи во текот на годините укажуваат на непочитувањето на уставно загарантираното право на здрава животна средина за секого (Член 43) од страна на компании од различни индустриски сфери. Со непостапувањето по ваквите прекршоци, односно давање дозволи за активности кои уништуваат екосистеми и предизвикуваат екстремно негативни последици по здравјето и начинот на егзистенција на многу луѓе и заедници, овој член од Уставот на Република Северна Македонија е прекршуван дури и од страна на надлежните институции.

Платформата за еколошка правда која беше креирана во декември минатата година во рамки на проектот „Воспоставување ефикасна и ефективна еколошка правда“, има цел да се справува со погоре споменатите проблеми. Идејата на платформата е да бидат идентификувани проблемите поврзани со надзорот над спроведувањето на законодавството за животна средина и преку иницирање и спроведување на широк консултативен процес да бидат обезбедени препораки кои ќе ја подобрат еколошката ревизија и спроведувањето на регулаторната рамка за животната средина. Платформата би дала „стручна поддршка и вклучување на сите клучни чинители кои имаат надлежност да преземат активности согласно препознаените еколошки приоритети, преку креирање на законски формулации и решенија,“ забележуваат од Центарот за правни истражувања и анализи (ЦПИА), иницијаторите на проектот.

Изготвена Анализа на празнини и недостатоци на институционалната и законодавната рамка за животната средина

За да се постигнат гореспоменатите цели, ЦПИА поддржи тим од пет експерти во пет области на животната средина во изготвувањето на GAP анализа, односно Анализа на празнини и недостатоци - предизвици и можности за институционалната и законодавната рамка за животната средина. Во извршното резиме на истата се вели:

„Анализата [...] претставува сеопфатен преглед меѓу законски планираните наспроти спроведените функции и надлежности на овластените чинители од областа на животната средина. Препознавањето на празнините и недостатоците во правната рамка која ја уредува животната средина е појдовната претпоставка пред да се истакнат причините за конкретните ограничувања кои оневозможуваат ефикасна, ефективна и економична имплементација на целите и приоритетите во областите на животната средина.“

Изготвената анализа во моментов подлежи на процес на прибирање коментари и преглед од страна на членовите на Платформата. Крајниот документ би бил достапен за очите на јавноста после финализирањето на овој процес. Сепак, анализата беше неодамна презентиранаод страна на ЦПИА и на експертскиот тим пред засегнатите институции кои беа ставени во фокус на истата; Министерството за животна средина и просторно планирање (МЖСПП) и Државниот инспекторат за животна средина.

Слика: СПИА

Во однос на имплементацијата на проектот, овој документ ги поставува темелите за креирање на информирани насоки за поддршка на креаторите на политики во петте анализирани области: животна средина, заштита на природата, води, управување со отпад и квалитет на амбиентен воздух. Во анализата се вели дека препознавањето на предизвиците со кои се соочуваат надлежните институции и донесувачите на одлуки во овие сфери е првиот чекор кон „планирањето на најдобри национални мерки и активности, а со цел воспоставување на модел за остварување на еколошка правда.“ Меѓу другото, резултатите од анализата ќе бидат база за работата на Платформата за еколошка правда чии членови ќе работат на креирање на гореспоменатиот модел. Преку овој модел би се земале во предвид ‘препознаените приоритети и потреби за управување со кризи во делот на животната средина според постојните ресурси на земјата’ и би се предлагале алтернативни решенија. Од ЦПИА известуваат:

„Од презентацијата на настанот произлегоа првите насоки за работа на Платформата за еколошка правда. Прв чекор претставува утврдување на хиерархија на приоритети за надминување на еколошки штети и кризи, потоа извршување на законските функции кои се должат на недостатокот на технички капацитети и финансии, а како трет стожер се истакна зајакнувањето на свеста на граѓаните и на надлежните институции за што е потребно здружување на техничките капацитети и заедничка едукација.“

Генерални забелешки од анализата

Приоритетите во областа на заштита и зачувување на животната средина на кои е изградена постоечката правна рамка и националната законска регулатива во оваа сфера произлегуваат од Уставот на Р.С.М. од 1991, односно од членот 43. Анализата проценува дека моменталните закони и прописи кои опфаќаат различни аспекти на животната средина се застарени и не ја отсликуваат реалната состојба во земјата. Освен недоследноста на многу од законските прописи во сферата во овој поглед, големи пропусти се увидени и во спроведувањето на истите. Според аналитичкиот тим кој ја спроведуваше анализата, ова е резултат на ‘институционалната поделеност на државните органи кои што се надлежни за спроведувањето, на недоволниот кадар и технички ресурси во управата и инспекциските служби на локално ниво.’

Методологија на изготвување на анализата

Во процесот на изготвување на анализата користена е конзистентна методологија за секоја од петте клучни области кои се прегледани. Освен законската рамка и надлежностите, анализирани беа и соодветните подзаконски акти и стратешките документи за секоја од областите: животна средина, заштита на природата, води, управување со отпад и квалитет на амбиентен воздух. Анализата беше спроведена во две фази:

  • Фаза 1 карактеризирана со преглед на законски предвидените функции на надлежните институции, како и анализарање на подзаконските акти и стратешки документи кои го пропишуваат деталното уредување; и

  • Фаза 2 каде беа спроведени интервјуа со засегнатите страни и експерти со цел потврдување на резултатите и недостатоците од Фаза 1.

Посебен фокус при изработката на документот е ставен на внатрешната организација, начинот на финансирање и достапноста на ресурси и инструменти на МЖСПП и Државниот инспекторат за животната средина. За оваа цел беа земени во предвид податоците истакнати во годишните извештаи и во актите за систематизација и внатрешна организација на работните места на овие две институции.

Во однос на применетиот методолошки пристап во подготовка на анализата, во самиот документ се вели дека:

„[Овој пристап] беше со цел да се оцени ефектот на имплементација на легислативата, стратешките документи и подзаконските акти кои произлегуваат од законите. Начинот на нивната примена во пракса беше оценета преку анализа на законски планираните наспроти спроведените функции и надлежности на овластените чинители од областа на животната средина. Преку примена на овој пристап беше направена проценка на подзаконските акти и законските одредби од кои произлегуваат, при што се анализираше навременост во донесувањето и функциите на надлежните субјекти и капацитетите за спроведување на стратешките документи од областа на животната средина. Притоа, се анализира нивната усогласеност со меѓународните стандарди и националните стратешки политики.“

Ни претстои долг пат во креирање на функционален модел за зачувување на животната средина

Освен внимателно прегледаните пет области од животната средина, анализата става фокус и на: достапноста на ресурси и инструменти во институционалната рамка за животна средина, управувањето со човечки ресурси и организациски менаџмент во институционалната рамка за животна средина, и спроведувањето и извршувањето на одлуките во однос на загрозување на животната средина. Со оглед на големиот број пропусти и недостатоци и во овие полиња, заклучоците од анализата укажуваат на долгиот пат кој треба да се помине за ефективно функционирање на надлежните институции и останатите релевантни фактори во оваа област.

„Од извршената нормативна и легислативна анализа, произлегува дека и покрај обемноста на правните прописи и комплексноста на прашањата кои ги уредуваат во најголем дел се донесени актите кои се однесуваат на нејзина заштита и управување, утврдени се функциите на надлежните чинители како и содржините кои директно или индиректно ја регулираат животната средина. Имплементацијата на голем дел од предвидените системи и стратешки документи за поединечните области се воспоставени и усогласени со законските одредби и меѓународните стандарди, но политиката за животна средина е неопходно да се измени и надополни со нови приоритети, цели и насоки на делување што ќе одговараат акутелните проблеми во животната средина,“ се вели во анализата.

Заклучоците во однос на недостатокот на компетентни човечки и технички капацитети на национално и локално ниво за целосно, ефикасно и навремено спроведување на поставените законски обврски и цели за животна средина, како и недостатокот на добра комуникација и координација со општините и континуиран мониторинг на имплементацијата на законите на секое ниво, беа униформни за сите анализирани области.

Дел од главните заклучоци од посебните сфери наведени во анализата се следните:

  • Област животна средина

    • Усвојувањето на предвидените измени и дополнувања на законот за животна средина и донесувањето на подзаконски влијаат на (не)имплементација на голем дел од предвидените системи

    • Потребен е ажуриран Националниот акционен план за животната средина (НЕАП)

  • Област заштитата на природата

    • Постои усогласеност на законските одредби со меѓународни стандарди

    • Неопходно донесување на нов Закон за природа и дополнително усогласување на Законот за шуми и Законот за ловство со Законот за природа

    • Потребен е функционален Национален совет за заштита на природа, како и носење на нов Општ план за стопанисување во рамките на Законот за шуми

    • Потребно е да се формира Завод за заштита на природата, како и експертска меѓуресорска комисија за соработка помеѓу институциите

  • Област вода

    • Потребно е донесување на ажурирана Водостопанска основа

    • Недостасуваат Планови за управување со речни сливови на реките Вардар, Црн Дрим, Струмица

    • Непочитувани се бројни законски рокови со недонесувањето на 33 од предвидените Правилници при законот за води кој е во сила уште од 2011

    • Потребно е унапредување на ефективноста и ефикасноста на институционалната рамка во поглед на управувањето со водите.

    • Потребен е реизбор на Националниот совет за води и ставање во функција на ова советодавно тело

  • Област управување со отпад

    • Законската рамка за управуавње со отпадот е квалитетна и сеопфатна

    • Постои неконзистентност во стратешкото управување со отпадот во државата

    • Недостасува национална стратегија за управување со отпад која би била продолжеток на Стратегијата за управување со отпад 2008-2012

    • Не е усвоен Национален план за управување со отпад уште од 2016 година

  • Област квалитет на амбиентен воздух

    • Оценката на квалитетот на воздухот од страна на МЖСПП да не се спроведува целосно и да не се врши континуиран мониторинг на сите загадувачки супстанци

    • Анализата за степенот и обемот на спроведување на Националниот план за заштита на амбиентниот воздух МЖСПП да не ја извршува соодветно, бидејќи не може да ја следи имплементацијата на сите потребни мерки за спроведување на Националниот план

    • Нема изготвено Годишна програма за мониторинг на квалитетот на амбиентниот воздух

    • Не се изготвени два клучни стратешки документи за квалитет на амбиентниот воздух: Национален план за заштита на амбиентниот воздух и Национална програма за постепена редукција на количините на емисии на одредените загадувачки супстанции на ниво на Република Северна Македонија.

Читањето на заклучоците на анализата го наметнува прашањето: за вистинско воведување на еколошка правда на локално и национално ниво, дали ни е потребно само зајакнување на законските прописи, нивната имплементација и капацитетите на институциите, или целосно реобмислување на системот?

За повеќе информации за проектот и Платформата на следниот линк:


bottom of page